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Das Widerspruchsverfahren

Das Widerspruchsverfahren ist ein Rechtsbehelfsverfahren, mit dem Betroffene gegen einen Verwaltungsakt vorgehen können, den sie nicht hinnehmen möchten. Es soll helfen, gerichtliche Auseinandersetzungen zu vermeiden. Damit wird der handelnden Behörde die Möglichkeit eröffnet, vor Erhebung einer verwaltungsgerichtlichen Klage, ihr eigenes Handeln zu korrigieren und, für den Fall, dass sie ihre Auffassung beibehält, der nächsthöheren Behörde die Möglichkeit gegeben, eine Überprüfung der Entscheidung vorzunehmen. Dementsprechend gliedert sich das sog. Vorverfahren in zwei Abschnitte: Das sog. Abhilfeverfahren der Ausgangsbehörde und bei Nichtabhilfe das Widerspruchsverfahren im eigentlichen Sinne. Gegenstand des Widerspruchsverfahrens ist also stets ein Verwaltungsakt. Eine unmittelbare Erhebung einer Klage ohne die Durchführung eines Vorverfahrens führt zur Abweisung der Klage wegen Unzulässigkeit. Das (erfolglose) Vorverfahren ist daher Sachurteilsvoraussetzung der Klage.

1. Die Bedeutung des Widerspruchverfahrens

Das Widerspruchsverfahren ist in der Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO, dort §§ 68 ff.) geregelt. Gemäß § 68 Abs. 1 S. 1 VwGO sind vor Erhebung der Anfechtungsklage die Rechtmäßigkeit – und bei Ermessensentscheidungen auch die Zweckmäßigkeit – des Verwaltungsakts in einem Vorverfahren nachzuprüfen. Für Verpflichtungsklagen gilt nach § 68 Abs. 2 VwGO Entsprechendes, wenn der Antrag auf Vornahme des Verwaltungsakts abgelehnt worden ist (die sogenannte Versagungsgegenklage).

Das Widerspruchsverfahren dient also dazu, verbindliche Einzelfallentscheidungen (sogenannte Verwaltungsakte), mit denen der/die Betroffene/n (sogenannte/r Widerspruchsführer) nicht einverstanden ist/sind, vor einer gerichtlichen Kontrolle noch einmal verwaltungsintern auf ihre Rechtmäßigkeit und Zweckmäßigkeit zu überprüfen und gegebenenfalls aufzuheben oder zu ändern. Damit kommt dem Widerspruchsverfahren die Funktion einer (internen) Selbstkontrolle der Verwaltung zu. Bevor ein Gericht mit der Sache befasst wird, hat die Behörde, die die Einzelfallentscheidung getroffen hat (sogenannte Ausgangsbehörde), die Gelegenheit, ihre Entscheidung nochmals in tatsächlicher und rechtlicher Hinsicht zu überdenken und etwaige Fehler zu korrigieren. Für den Fall, dass die Ausgangsbehörde bei ihrer Meinung bleibt, hat die nächsthöhere Behörde – die sogenannte Widerspruchsbehörde – die Entscheidung nochmals auf ihre Rechtmäßigkeit und Zweckmäßigkeit zu überprüfen.

2. Der Verwaltungsakt

Der Widerspruch kann nur gegen solche Maßnahmen der Ausgangsbehörde eingelegt werden, die Verwaltungsakte darstellen. Ein Verwaltungsakt ist jede Verfügung, Entscheidung oder Maßnahme, die eine Behörde zur Regelung eines Einzelfalls auf dem Gebiet des öffentlichen Rechts trifft und die auf die unmittelbare rechtliche Wirkung nach außen gerichtet ist.

Ein Widerspruch ist zudem nur dann möglich, wenn das Widerspruchsverfahren für die Entscheidung, die angefochten werden soll, nicht gesetzlich ausgeschlossen ist.

Ein Widerspruch ist also zulässig in den Fällen, in denen ein Verwaltungsakt

  • beseitigt oder zumindest zu Gunsten des Widerspruchführers geändert werden soll (sog. Anfechtungswiderspruch) oder
  • eine Behörde veranlasst werden soll, einen bestimmten Verwaltungsakt zu erlassen, dessen Erlass sie abgelehnt hat (sog. Verpflichtungswiderspruch),
  • und das Widerspruchsverfahren nicht gesetzlich ausgeschlossen ist.

Voraussetzung für einen sog. Verpflichtungswiderspruch (s.o.) ist, dass die Behörde den Antrag, einen bestimmten Verwaltungsakt zu erlassen, abgelehnt hat und der Widerspruchsführer nachvollziehbar darlegt, dass auf den Erlass dieses Verwaltungsakts ein Rechtsanspruch besteht.

  • 3. Die Widerspruchsbefugnis

    Entsprechend den Klagevoraussetzungen ist ein Widerspruch entsprechend des § 42 Abs. 2 VwGO nur dann zulässig, wenn der Widerspruchsführer ihm zustehende, eigene Rechte geltend macht, die durch den Verwaltungsakt verletzt sein könnten. Die Juristen sprechen hier von der „Widerspruchsbefugnis“. Fehlt diese, so wird der Widerspruch bereits als „unzulässig“ zurückgewiesen.

  • 4. Form und Frist des Widerspruchs

    Der Widerspruch wird nur dann zur Entscheidung in der Sache angenommen („ist zulässig“), wenn er in einer bestimmten Form und innerhalb der Widerspruchsfrist bei der richtigen Behörde eingeht. Richtige Behörde ist die Ausgangsbehörde, die den Bescheid, gegen den vorgegangen werden soll, erlassen hat. Die konkrete Stelle kann in der Regel dem Briefkopf bzw. der Rechtsbehelfsbelehrung des Verwaltungsakts entnommen werden.

    a.) Form

    Der Widerspruch ist schriftlich oder zur Niederschrift einzulegen. Darüber hinaus besteht die Möglichkeit den Widerspruch elektronisch einzureichen, sofern dieser mit einer qualifizierten elektronischen Signatur versehen ist. Eine elektronische Widerspruchseinlegung ohne qualifizierte elektronische Signatur ist unzulässig.

    Die Schriftform wird gewahrt durch eine Einlegung

    • per eigenhändig unterschriebenem Brief,
    • durch Telegramm,
    • per Telefax, wenn das Originalschriftstück (Telefaxvorlage) unterschrieben ist.

    Mündlich zur Niederschrift bedeutet, dass der Widerspruchsführer in der Behörde den Widerspruch mündlich formuliert, woraufhin eine zur Entgegennahme befugte Person diese Erklärung schriftlich niederlegt und unterschreibt. Der Widerspruchsführer muss dieses Schriftstück ebenfalls unterzeichnen.

    Eine Begründung des Widerspruchs ist nicht vorgeschrieben. Es ist aber anzuraten, eine Widerspruchsbegründung einzureichen, damit die eigenen Interessen ausreichend gewahrt werden.

    b.) Frist

    Grundsätzlich ist der Widerspruch binnen eines Monats nach Bekanntgabe des Verwaltungsakts bei der Ausgangsbehörde einzulegen (§ 70 Abs. 1 Satz 1 VwGO). Maßgeblich ist dabei, dass der Widerspruch innerhalb der Frist bei der Ausgangsbehörde eingegangen ist. Die rechtzeitige Absendung genügt nicht. Die Frist wird auch durch Einlegung bei der Behörde, die über den Widerspruch zu entscheiden hat (Widerspruchsbehörde), in der Regel die nächsthöhere Behörde, gewahrt.

    c.) Ausnahme von der Monatsfrist

    • Fehlt dem Verwaltungsakt, gegen den Widerspruch erhoben werden soll, eine ordnungsgemäße Rechtsbehelfsbelehrung (z. B. weil der Verwaltungsakt mündlich erlassen oder im schriftlichen Bescheid die Rechtsbehelfsbelehrung schlicht vergessen wurde) oder wird sie unrichtig erteilt, verlängert sich die Frist zur Einlegung des Widerspruchs ab Bekanntgabe auf ein Jahr.
    • Wenn der Widerspruchsführer der Meinung ist, dass er die Widerspruchsfrist ohne eigenes Verschulden versäumt hat, so kann er die Wiedereinsetzung in den vorigen Stand beantragen. Das bedeutet er/sie beantragt, so gestellt zu werden, als habe er/sie die Frist gewahrt. Hierfür sowie für die Einlegung des Widerspruchs hat er nach Wegfall des Grundes, der ihn am Widerspruch gehindert hat, zwei Wochen Zeit (Sinnvollerweise wird also der Antrag auf Wiedereinsetzung in den vorigen Stand zusammen mit der Erhebung des Widerspruchs gestellt). Dabei muss der Widerspruchsführer die Tatsachen, auf die er sich stützen will, glaubhaft machen, etwa durch eidesstattliche Versicherung oder Zeugen.

     

  • 5. Kosten des Widerspruchs

    Die Kosten im Widerspruchsverfahren trägt derjenige, der unterliegt. Der Widerspruchsbescheid enthält insoweit auch die Entscheidung, wer die Kosten des Vorverfahrens zu tragen hat, § 73 Abs. 3 S. 3 VwGO.

    Wird der Widerspruch zurückgewiesen, ist das also derjenige, der den Widerspruch eingelegt hat, im Erfolgsfall hingegen die Ausgangsbehörde (bei kommunalen Behörden die jeweilige Stadt / Gemeinde, bei staatlichen Behörden das Land).

    Gemäß § 4 Abs. 3 ThürVwKostG ist für die Entscheidung über einen Widerspruch, soweit der Widerspruch erfolglos geblieben ist, eine Gebühr bis zu der für den angefochtenen Bescheid festgesetzten Höhe zu erheben; die Gebühr beträgt mindestens 30 Euro. In anderen Fällen (z.B. der Widerspruch wird zurückgenommen, erledigt sich auf andere Weise oder der Widerspruch richtet sich allein gegen eine Verwaltungskostenentscheidung), beträgt die Gebühr in der Regel mindestens 20,00 Euro, § 4 Abs. 6 ThürVwKostG. Daneben sind die behördlichen Auslagen zu tragen (z.B. Postgebühren, Kosten für Beweiserhebungen und Gutachten).

  • 6. Aufschiebende Wirkung, einstweiliger Rechtsschutz

    Grundsätzlich führt der Widerspruch dazu, dass der betreffende Verwaltungsakt bis zu einer Entscheidung nicht „vollzogen“ werden kann (sog. aufschiebende Wirkung).

    Bei Verwaltungsakten, mit denen die Zahlung öffentlicher Abgaben und Kosten gefordert wird (z.B. Gebühren- oder Beitragsbescheide), hat der Gesetzgeber die aufschiebende Wirkung ausgeschlossen. Wird wegen des Widerspruchs nicht gezahlt, riskiert der Widerspruchsführer zusätzliche Säumniszuschläge und Vollstreckungsmaßnahmen!

    Die Behörde kann bei besonders dringenden Fällen auch die aufschiebende Wirkung durch Anordnung des Sofortvollzuges ausschließen. Dann muss der Verwaltungsakt unverzüglich befolgt werden.

    In beiden Fällen (gesetzlich ausgeschlossene aufschiebende Wirkung des Widerspruchs und von einer Behörde angeordneter Sofortvollzug) können betroffene Widerspruchsführer mit einem Antrag auf Aussetzung der Vollziehung bei der Ausgangsbehörde bzw. Widerspruchsbehörde erreichen, dass der Regelfall der aufschiebenden Wirkung des Widerspruchs (wieder) hergestellt wird.

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